人大推迟审议反垄断法 利益集团展开法律博弈

不符合审议条件 《反垄断法》延期 　　利益博弈从经济博弈进入法律博弈 　　在十届全国人大第二十二次会议前夕，记者从全国人大获悉，《反垄断法》（草案）确定不在此次上会审议的正式议程之内。 　　“具体原因很难讲，有议程的原因，但总的来说还是争议比较大，委员长会议认为尚不成熟，不符合审议的条件。”全国人大常委会人士告诉本报记者。 　　这是继《物权法》、《破产法》之后，又一部在审议前夕被突然撤下的重要法律。 　　关键问题规定含糊 　　6月7日国务院常务会议讨论并原则通过草案，决定提交全国人大常委会审议之后，几乎所有人都认为，这部从动议至今已经过去12年的法律将在6月上会审议。 　　“既然国务院常务会议已经原则讨论通过，就意味着国务院认为大方向没有问题，大争议已经解决。”上周，在被问及这部法律现在是否还有争议时，一名立法专家组成员曾这样分析。 　　而且，迄今为止该草案并未正式向社会公布，也未公开征求意见，也就是说，社会公众意见还未向上反馈。 　　但是实际的情况显示，草案不仅还有争议，而且还比较大。 　　2004年，国家商务部、国家工商总局分别向国务院法制办提交了各自拟定的《反垄断法》建议稿。此后，国务院法制办以这两个建议稿为蓝本，结合各方意见，并在去年召开反垄断法国际研讨会，借鉴国际竞争法律制度的经验的基础上，拟定出此次送审的草案。 　　“国务院法制办拟定的草案调和了两部委的稿子，草案非常原则，而且关键问题的规定都很含糊。”参与立法的专家透露。在草案中对一些具体问题的解决方案是“议事规则……等由国务院另行规定。” 　　“草案正在做一些加加减减的修改。”一位知情人士透露。 　　立法博弈加剧 　　算上之前的《破产法》、《物权法》，《反垄断法》已经是第三部临上会前夕被突然撤下的重要法律。 　　这些都发生在短短的两年间。去年底，《物权法》在四审之前被拿下，去年6月，《破产法》几经修改，在三审的最后关头撤下。但在此之前的立法中，这样的情况几乎没有出现过。 　　“这个问题要一分为二看。首先，这说明我国立法越来越公正透明。一部几经讨论，各方充分表达意见的法律，肯定要比关门立法立出来的法律质量要高，而且今后执法中暴露的问题也会更少。其次，说明立法博弈越来越激烈。”前述专家分析。 　　“现在工作很难做。我们在立法前去征求意见，不同地区，不同部门之间的意见可能完全相左，很难调和。”全国人大相关人士说。 　　“这预示着我国立法博弈的时代已经来临。”一全国人大制度专家表示。经过二十多年的经济改革和经济立法，现在我国的利益博弈已经从之前的经济博弈进入到法律博弈的层面。 　　“立法本身就是一个社会利益再调整的过程，立法博弈说明我国社会经济发展了，法治也进步了，但是要谨防部门利益法制化。”前述专家说。 　　反垄断专家，外经贸大学教授黄勇表示，反垄断法承担着建立与完善市场经济体制的重任，在当前市场经济体制已经确立，但是竞争还不够充分，竞争环境还不够好的情况下显得尤为必要。 　　反垄断立法12年艰难历程 　　·1994年，由商务部负责起草和调研工作，被列入第八届全国人大常委会立法规划。 　　·1998年，再次被列入第九届全国人大常委会立法规划。 　　·2003年12月，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划。 　　·2004年，国务院将该法列入立法计划。 　　·2005年2月，《反垄断法》又一次被全国人大常委会列入立法计划。 　　·2005年12月，商务部称《反垄断法》修改审查已获较大进展。 　　·2006年6月7日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国反垄断法(草案)》。 　　反垄断法出台难的症结 　　“公用企业的垄断行为是与行政垄断交织在一起的。公用企业之间实质竞争不足，很大程度上是行政管制造成的。”行政垄断是政府及其职能部门违法行使行政权力限制竞争的行为，是行政主体实施的违法的行政行为。据悉，是否在《反垄断法(草案)》中规定“行政垄断”，一直存在阻力。据一位专家透露，在国务院向有关行政部门发放《反垄断法(草案)》征求意见稿时，不少部门持消极或不理解的态度。行政机关担心《反垄断法(草案)》的触角伸得太远... 　　不要对反垄断法期待太高 　　　“三五年内不会有太大的实际效果。”6月7日，国务院常务会议审议通过《反垄断法(草案)》，在谈及该法可能带来的影响时，起草专家组成员史际春对本报记者说。 　　一位接近立法工作的官方人士也向记者表明了上述看法：“在法律出台后，立法机关将澄清公众对这部法律的一些误解。”同为专家组成员的对外经贸大学教授黄勇、北京大学经济法教授盛杰民、管制经济学专家张昕竹等一致表示，民众不宜对《反垄断法(草案)》抱过高期待。 　　记者获悉，在国务院审议通过之后，起草组对《反垄断法(草案)》进行了小幅修改。按照立法程序，国务院法制办已于6月8日将草案送交全国人大相关工作部门，等待人大的审议。 　　从反垄断法开始起草到现在已过12年，中国《反垄断法(草案)》进入立法的最后阶段，这部法律将在多大程度上解决石油、电信、盐业、烟草等行业的垄断难题？是否能降低垄断福利？针对行政垄断，行政部门能否得到有效约束？ 　　解决不了“垄断福利”问题 　　国家工商总局公平交易局反垄断处的桑林向记者透露，从1995年到2005年10年间，他所在的反垄断处一共查处了6073件案子，其中行业垄断，尤其是供水供电、邮政、交通等公用事业部门的垄断行为仍占绝大部分。 　　曾经无法买到低折扣机票；去邮局邮寄包裹时必须使用邮政经营部门的“标准化”包裹袋和封袋盒；节节攀升的油价；垄断行业的高福利，都曾令公众深恶痛绝。 　　而长期研究反垄断相关法律的黄勇告诉记者，“垄断”本身并无所谓对错，只是描述自由竞争到了一定程度后，市场力量开始集中，垄断是一种状态。 　　黄勇举例说，像电力、供水这样的基础设施行业，属于自然垄断行业，本身并不违法；但是，如果滥用自己的垄断地位，强制销售某种产品，这就可能构成反垄断法制裁的垄断行为。 　　“竞争是市场的灵魂，《反垄断法(草案)》的目的是保证市场的充分竞争。” 　　黄勇透露，中国的《反垄断法(草案)》借鉴了国外的立法经验。其中，在判定某一行业是否处于垄断时，借鉴了国外的双重评判标准：是否存在相当数量的竞争者，是否存在实质性竞争。 　　后一标准的核心是，价格是否存在实质性竞争。德国等国家和地区都将“是否存在实质价格之竞争”写入反垄断法律。 　　在黄勇看来，按照上述标准，有人说中国的石油、电信行业不存在垄断，是不理解“垄断”真正含义的表现。 　　在公用事业领域，像电力、电信部门产品的价格都由相应的国家发改委、信息产业部进行管制，并不存在价格的实质性竞争。在国家选择进行管制的行业内，反垄断法在产品定价上无能为力。 　　“从管制经济学的角度看，上述两个机关实际上起着和反垄断机构类似的作用。”张昕竹说，“相比反垄断，它们是事前管制，在准入和定价上加以把关。” 　　2006年5月14日，劳动和社会保障部副部长步正发在第三届薪酬管理高层论坛上指出，垄断行业员工工资过高、增长过快的问题比较突出。除此之外，人们对地铁公交员工和家属免费乘车、电厂工作人员免费用电、燃气公司职工优惠使用燃气等现象的批评持续升温。 　　一时间，“垄断福利”成为民众关心的热门话题。 　　张昕竹认为，“垄断福利”的产生就与事前管制带来的缺陷有关。由于缺乏竞争，这些企业往往容易获得超额利润，而事前管制并不能给企业带来足够的激励，难以获得企业的真实信息。 　　对于一国在事前管制和事后反垄断间作何选择，“是一种权衡，这里面有很复杂的政策色彩。”张说。不过，“垄断福利”并非《反垄断法(草案)》解决的问题。 　　几位参与起草该法的专家均向本报记者表示，从宏观上看，《反垄断法(草案)》也管公用事业，但是实际上管不了，公用事业改革更多地涉及到产业政策和体制改革。 　　如何解决“行政垄断”问题 　　“公用企业的垄断行为是与行政垄断交织在一起的。公用企业之间实质竞争不足，很大程度上是行政管制造成的。”盛杰民参与了制定《反垄断法(草案)》的全过程，他点出了中国反垄断这一难解的症结。 　　行政垄断是政府及其职能部门违法行使行政权力限制竞争的行为，是行政主体实施的违法的行政行为。据悉，是否在《反垄断法(草案)》中规定“行政垄断”，一直存在阻力。 　　据一位专家透露，在国务院向有关行政部门发放《反垄断法(草案)》征求意见稿时，不少部门持消极或不理解的态度。行政机关担心《反垄断法(草案)》的触角伸得太远。 　　除俄罗斯以外，在《反垄断法(草案)》中规定反“行政垄断”，只有中国一家。一位接近起草机构的人士告诉记者，在就《反垄断法(草案)》和外国专家进行座谈时，很多外国专家对“行政垄断”这样的概念倍感诧异。 　　“解释清楚之后，他们都认为能在《反垄断法(草案)》中规定反行政垄断很好。”盛杰民对记者说。 　　日前，商务部副部长马秀红已经向记者透露，此次提交人大审议的《反垄断法(草案)》中有反行政垄断的规定。本报记者了解，针对行政垄断有集中的规定。 　　其实，在现有的反不正当竞争法中，已有禁止指定交易、禁止地区封锁的规定。史际春告诉记者，商务部已经查处了几千起这样的案子。 　　对于实际执法部门而言，更需要强有力的责任规范。工商总局反垄断处的桑林表示，反不正当竞争法和其他现有法律法规都不能给反垄断执法以周全的依据。 　　在现行反不正当竞争法有关法律责任的规定中，对违法行政机关的处理，仅仅是要求其上级机关责令改正，缺乏击中要害的罚则。但是，“如果进一步规定罚款的话，那也是从一个口袋到另一口袋。”黄勇说。 　　如何化解行政机关自己监管自己的尴尬——这势必牵扯一个更为敏感和棘手的问题：未来是否需要一个独立的更高级别的反垄断执法机构？ 　　记者分别致电商务部、发改委、工商总局三位参与立法的人士，他们表示，这个问题暂时不好回答。 　　据悉，曾有这样的提议被写入先前的草案，但最终因各部委意见分歧较大而废弃。在最新的草案中，反垄断的具体职权由国务院授权有关机关行使。 　　“在提交给人大审议时，出现一些变化，也是有可能的。”盛杰民对记者说。据他介绍，当年的反不正当竞争法就是在人大审议时，被要求加入规制公用企业的有关条款。 　　反垄断法无法解决垄断福利问题 　　垄断行业员工工资过高、增长过快的问题比较突出。除此之外，人们对地铁公交员工和家属免费乘车、电厂工作人员免费用电、燃气公司职工优惠使用燃气等现象的批评持续升温。“一般老百姓关心的电信、交通等问题，其实并不是《反垄断法》主要考虑的。它要考虑如何制止扰乱市场经济秩序的行为，培育一个成熟的市场体系。”盛杰民说。 　　反垄断法必须被期待 　　作为一种价值规范与调整，法须应时而立，适时而作。若一部法律尚未出台，民众就被告知别去期待，这样的立法是一种尴尬，法律一旦实施之后，其效力与威信也势必将大打折扣。能否更进一步健全完善反垄断法的内容，使之能够符合民众以及市场经济本身的期待，不是一件可以忽视的事情...