专家析户籍制度改革难点 建议与土地制度改革联动

　　党国英 中国社科院农村发展研究所研究员

　　胡星斗 北京理工大学经济学院教授

　　郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院教授

　　加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 胡锦涛

　　议题 户籍制度改革

　　上学、高考、就业、医保……一系列的公共福利附加，使得原本薄薄的一纸“户籍”，成了农村与城市之间的一道鸿沟，也成了不同城市市民自由迁徙的障碍。近年来，由户籍制度引发的矛盾与争论越来越多，户籍制度改革的呼声，也愈发强烈。胡锦涛总书记在十八大报告中提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　户籍制度改革，常常被专家称为改革的坚冰区，改革难点在哪儿？有什么思路或路径可循？专家建议，户籍制度改革应先淡化户籍附带的公共福利，并实行综合配套改革，分步将农村人口城镇化。今天的“改革议题”专版，我们关注户籍制度改革。

　　□现状问题

　　全国2.71亿人口人户分离

　　今年1月，国家统计局发布数据称，去年全国人户分离的人口为2.71亿。人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。在2.71亿人户分离人口中，流动人口为2.3亿。流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英说，城镇化本是发展趋势，但人口进城的推进，却被早已不合时宜的户籍制度，以及与这个制度相伴随的城镇基本公共服务不均等所阻碍。

　　党国英称，户籍制度不改，我国农业转移人口就没有真正归宿，转移就不稳定，这将使我国农民不能分享城镇化利益，使中国社会裂痕不断扩大，最终将使中国发展陷于停滞。

　　北京理工大学经济学院教授胡星斗表示，户籍制度对个体的影响表现在多个方面：父母和子女分离，产生大量留守儿童；如果子女随迁，不仅上学多交钱，还要回原籍高考；医疗方面，农村是合作医疗，在城市看病不能报销；低保、养老等社会保障，购房、购车等权利，都得不到保障。这一系列的不方便，将引发社会矛盾的加剧。

　　胡星斗称，现有的户籍制度与市场经济、公民社会相矛盾，严重阻碍社会发展。他说，户籍制度本质上是管控型社会的产物，把农民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市场经济却要求人口流动，人力资源要通过市场来配置。而公民社会更要求人与人之间平等。要真正做到“市场配置资源”，实现各种资源要素的合理聚合与自由流动，户籍改革势在必行。

　　□改革难点

　　地方不积极源自财政压力

　　改革的呼声已持续多年，为何一直推进缓慢？改革的巨大成本，以及既得利益的可能调整，让地方政府回避改革。

　　胡星斗教授称，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，户籍制度改革遭遇不少地方官员的反对。从2001年国务院户籍改革文件下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是落实不好，原因就在于一些地方政府的反对。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，地方政府反对的原因，是户籍制度改革将带来巨大的财政压力，如上海等大城市有超过千万的流动人口，解决这些人的户籍问题，当地政府需要多提供千万人口的教育、就业等社会保障支出，资源明显不够。而长三角、珠三角地区，外来人口比本地人口还多，当地政府肯定反对户籍制度改革。

　　中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。并且，这是不计入通胀、只计入城市福利的保守数字。

　　胡星斗表示，如果真要给农业转移人口安置工作，解决低保、小孩上学、廉租房、经济适用房等问题，恐怕人均几十万元的成本都打不住。

　　“改革最核心的内容，其实不是制度设计的调整，而是利益的调整。改革越往后推越不利，风险也越大。”胡星斗称，中央的改革决心很重要。

　　□改革思路

　　逐步剥离户籍附带公共福利

　　郑风田教授说，改革是一个逐步推进的过程，一步到位取消户籍制度不现实，那就逐渐淡化户籍制度，先淡化与之配套的政策。比如在北京，办理护照、签证已经不用回原籍，可在居住地办理。

　　目前改革户籍制度最大的难点，是大城市存在高考红利。郑风田教授表示，高考与户籍应慢慢脱钩，比如以后孩子在大城市上学，只要你在这个城市工作一定年限，即可就近入学，如果从小在大城市上学，可在这里参加高考等。

　　有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

　　胡星斗教授主张建立国民信息系统，代替户籍制度管理人口，相当于建立一种人口登记制度，然后再分步走，分年限让外来人口取得本市的各种待遇，比如3年、5年、10年分别是一种待遇，将这些待遇与户籍剥离开来，而与劳动、就业等信息联系起来。

　　胡星斗教授称，很多人担心，一旦将公共福利与户籍剥离，大量外来人口会涌向大城市，“市场是一个调节的过程，如果人太多，工作不好找，房价太高，他们自然又会离开。”他说，福利待遇是分年限给的，并不是一步到位，户籍制度改革不会引发迁徙潮。此外，中国已经实现了某种程度的自由迁徙，“想来的多数都已经来了，并不是你不给福利保障他们就不来。”

　　户籍制度土地制度联动改革

　　另一种改革思路支持彻底的综合配套改革，分步将农村人口城镇化。这是将户籍制度改革与城乡一体化联动的改革措施。

　　胡星斗教授表示，中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付，使得这些城市有改革的积极性。

　　郑风田教授称，土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。

　　他认为，对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革也联动起来。

　　党国英研究员称，要把农业转移人口纳入城市社会保障系统，以攻克城市基本公共服务全覆盖的核心难题，一是要靠政府调整公共财政政策，把确立社会公平作为财政工作的首要目标；二是要通过劳资关系的调整，改善农业转移人口的劳动条件，提高其收入水平；三是实施正确的人口布局政策，给中小城市的产业发展开辟更大空间，引导农业转移人口分散流动。

　　党国英研究员表示，以上几方面工作虽然有一定难度，但并非不可克服。从一些地方改革实践看，只要改革决心大，目标明确，又有配套改革措施跟进，不仅经济发达地区有条件做好城市基本公共服务全覆盖工作，欠发达地区也能实现这个目标。我国各地情况千差万别，历史包袱轻重也有所不同，克服这一改革难题在有的城市会慢一些，但全国大部分地区完全有可能在5年左右的时间里基本完成这一改革任务。

　　本版采写本报记者 孙雪梅