行政一审

（一）行政诉讼中的诉 理论上一般都认为诉是公民、法人或其他组织认为其合法权益受政机关具体行政行为的侵害，向人民法院提出给予法律保护的请求。它既是人民法院审判权行使的前提和对象，也是行政诉讼法律关系形成的前提。 实践中，我们具体分析构成每一个诉必须具备的不可缺少的因素是什么，找出此诉与彼诉的不同点，我们就会发现，诉的要素有二：一是诉讼标的，二是诉讼理由。 行政诉讼的诉讼标的就是指当事人双方所争执的具体行政法律关系。行政机关在行政管理活动中所作出的具体行政行为，对行政管理相对人一方具有法律上的拘束力，形成行政法上的权利义务关系。如果相对人一方认为这种具体行政行为侵犯其合法权益，实际上是对双方之间的权利义务关系有争执，他起诉的目的是让法院给予司法干预，重新确立双方的权利义务关系。这时，这种需要裁判的具体行政法律关系就成了本案的诉讼标的。行政机关的具体行政行为此时就成了诉讼的对象。法院审查的内容是具体行政行为的合法性，以正确确认双方的权利义务关系。 诉的理由是指原告提出诉讼请求所根据的客观事实和法律、法规依据。事实主要包括两方面的内容：一是当事人之间行政法律关系发生、变更或消灭的事实；二是原告合法权益受侵犯的事实。这两种不同的事实，在诉讼上具有不同的意义。前者作为诉的理由是表明请求认定权利义务状态的根据，后者作为诉的理由是表明请求给予司法保护的根据。由于行政诉讼是通过确认具体行政行为的合法性来解决行政争议的，所以，法律、法规依据是诉讼理由不可缺少的部分。 在传统的诉讼理论中，有一部分人认为当事人应作为诉的要素。他们认为如果没有当事人的起诉、应诉，诉讼就不会成立或实际上难以存在。我们认为这实际上是把诉的要素和起诉条件、诉的主体混为一谈，因为研究诉的要素只是就诉的本身进行分析，诉究竟由谁提出，不是所要研究的对象。这里所要研究的是对当事人提出的各种各样的诉，从理论上加以剖析，找出此诉与彼诉区别的必备内容。在同样的当事人之间，因标的和理由不同，就会形成一个新的诉，而不是必须要有一个新的当事人出现才会形成一个新的诉。这种理论研究的目的是帮助当事人认识各种诉的特点，以便更好地行使自己的诉讼权利，同时也便于法院分辨各种不同的诉，采用不同的方式进行审理。例如，公民甲向人民法院起诉，要求人民法院依法撤销乙工商行政管理局以违章移点经营为由对其所处的2000元罚款，这是一个独立的诉；公民甲向人民法院起诉，要求人民法院强制乙工商行政管理局履行其法定职责，对甲申请个体商业营业执照的行为予以答复，这又是一个独立的诉。上述两个诉的主体虽然相同，但仍是不同种类的诉，人民法院在审理时应采取不同的方式。 在我国的行政诉讼中，按照诉的内容和目的，可以把诉分为：撤销之诉、变更之诉、强制履行之诉和赔偿之诉。 撤销之诉是指原告起诉的目的在于对行政机关的具体行政行为不服，要求人民法院依法予以撤销的诉讼。作为撤销之诉的对象的具体行政行为必须是作为的具体行政行为。 变更之诉是指原告起诉认为行政机关的行政处罚显失公正，要求人民法院予以变更的诉讼。变更之诉的标的物也必须是作为的行政行为，而且仅限于行政处罚。 强制履行之诉是指原告对行政机关不履行或拖延履行法定职责这种不作为的具体行政行为不服，向人民法院起诉，要求人民法院判决强制行政机关履行义务的诉讼，该诉的标的物是不作为的具体行政行为。 根据行政诉讼法第六十六条的规定，公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为的侵犯造成损害的，有权提出行政赔偿之诉。但在国家赔偿法出台之前，对这种行政赔偿之诉是否能构成行政诉讼中一个独立的诉，理论界有不同见解。一种观点认为，行政侵权赔偿之诉应作为行政诉讼中诉的一种，因这种赔偿之诉是行政行为引起的，法院在审理过程中，首先还是审查具体行政行为是否合法，这就决定了它与普通的民事赔偿之诉不同，应把它归为行政诉讼中诉的一种。另一种观点认为，行政侵权赔偿之诉是否能作为行政诉讼中诉的一种，法律规定未予明确，从审判实践来看，案件的审判方式和法律适用仍是适用民法通则和民事案件的裁判方式。因此，从这方面来说，他们倾向于把行政赔偿之诉作为民事诉讼中的诉来处理。 1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，并确定从1995年1月1日起施行。国家赔偿法的第二章专门规定了行政赔偿的范围、程序等问题。该法第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”我们认为，行政赔偿之诉是一个独立的诉，也是行政诉讼中一个特殊的诉。人民法院对行政赔偿诉讼的审理原则和裁判方式，与普通行政诉讼有所区别，它可以适用调解，也可直接对赔偿请求作出决定，不受行政机关赔偿决定的限制。 （二）起诉的概念和条件 起诉是指公民、法人或其他组织认为自己的合法权益受到行政机关具体行政行为的侵害，而向人民法院提出诉讼请求，要求人民法院行使国家审判权，依法予以保护的诉讼行为。这种诉讼行为的性质是原告行使法律上赋予的起诉权的行为，是原告单方的诉讼行为。 为了防止公民、法人或其他组织滥用起诉权，法律上又规定，他们在行使此项权利时必须符合一定的条件，这就是起诉的条件。 根据行政诉讼法的规定，起诉的条件有： 1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这就是说，行政机关针对某个公民、法人或其他组织作出了具体行政行为，该公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯了他的合法权益，双方存在着行政法上的直接利害关系，否则，他就不能作为原告提起行政诉讼。 2）有明确的被告。被告可能是某个行政机关，也可能是法律、法规授权的组织。原告提起诉讼必须明确指出是哪个机关或组织。如果原告起诉不指明告的是谁，法院就无法进行审理，更谈不上解决纠纷。至于如何具体确定被告，应依据行政诉讼法第四章的有关规定。 3）有具体的诉讼请求和事实、法律根据。具体的诉讼请求是指原告提出的、请求人民法院予以撤销、变更或强制行政机关履行的具体行政行为，以及对具体行政行为所造成的损害给予赔偿的申请。事实和法律根据是指原告在起诉时应予提供的行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的各种物证、书证和法律、法规的规定等。 4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院的行政审判管什么，不管什么，行政诉讼法中由“受案范围”一章加以规定，通常又叫主管。对该由人民法院审理的行政案件，在第一审程序上确定由哪个人民法院来审理叫管辖。主管和管辖是原告提起的行政诉讼能否成立的又一个重要条件。如果当事人诉诸法院的行政纠纷，法律规定不由法院处理或不归受诉的法院来处理，那么，起诉是不能成立的。至于如何具体确定行政案件的主管和管辖，原告在起诉时应依照行政诉讼法第二章和第三章的有关规定。 此外，原告在起诉时，还必须遵照行政诉讼法有关起诉期限的规定，以及法律、法规有关是否应当先向行政机关申请复议的规定。即：起诉必须在法定期限内提出；法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，只有经过复议，对复议决定不服的，才能在法定期限内向人民法院起诉。 我国行政诉讼法中明确规定起诉条件的意义，就在于它反映了我国的国情，体现了我国诉讼立法中“便利人民群众诉讼，便利人民法院办案”的“两便”原则。因为我国封建社会的历史很长，“民不告官”的封建残余思想对老百姓的束缚很深，老百姓在遇到行政机关侵犯其合法权益时往往不敢告，即便少数人敢告，也不知道怎么“告状”，如果诉讼法不明确规定起诉条件，就容易产生“收案不收案，法院说了算”的弊端，这不利于保护公民、组织的合法权益。还有些行政案件，在行政法制不健全、行政诉讼刚刚起步的情况下，如果不规定起诉条件，没有客观标准，遇有当事人缠讼，法院也很难处理，“两便”就会变成“两难”。根据这些情况，行政诉讼法中明确规定了起诉的条件，对于人民法院正确、及时地处理当事人的起诉，保护公民、法人及其他组织的合法权益是有重要意义的。 （三）起诉的程序 起诉程序是指原告对符合起诉条件的行政争议，应当在法定期限内遵照法律规定的程序提起诉讼。前者是指起诉期限，后者是指起诉是否必须经过行政复议。 根据行政诉讼法和其他有关法律、法规的规定，行政案件的起诉期限有5日，15日，30日，3个月四种情况。 1）起诉期限为5日。如《治安管理处罚条例》第三十九条规定，被处罚人或者被侵害人不服裁决的，“在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”目前的行政审判实践中，凡治安行政案件或其他引用治安管理处罚条例进行处罚的行政案件的起诉期限，都应遵守这一规定。 2）起诉期限为15日。行政诉讼法第三十八条规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日向人民法院提起诉讼”。其他单行的行政法律、法规，如邮政法、统计法、水污染防治法、海洋环境保护法、药品管理法、食品卫生法（试行）等都作了起诉期限为15日的规定，这是我国目前行政法律和法规中比较普遍的规定。 3）起诉期限为30日。这个期限主要适用于情况比较复杂，起诉不便的案件，如税务、资源、海关等行政案件。我国的森林法、土地管理法、渔业法、海关法等规定的起诉期限都是30日。 4）起诉期限为3个月。行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。这实际上是我国行政诉讼中当事人直接向人民法院起诉的最一般的期限规定。此外，专利法第四十条第二款也规定：“发明专利的申请人对专利复审委员会驳回复审请求的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。” 行政诉讼与民事诉讼不同。在民事诉讼中，只要当事人之间产生了纠纷就可以向人民法院起诉；而在行政诉讼中，当事人对行政机关的具体行政行为不服所引起的纠纷往往要经过行政复议才能向人民法院起诉。 所谓行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服某个行政机关的具体行政行为，向作出该具体行政行为的原机关或其上一级行政机关申诉，由接受申诉的行政机关对原具体行政行为进行审查并重新裁决的活动。它是行政机关在行政系统内自己解决行政争议的一种方式。而行政诉讼是指公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，依法向人民法院起诉，由人民法院在其他诉讼参与人参加下，审理和解决行政案件的活动。 行政复议作为审查起诉的一个程序条件，当事人在起诉时应当注意掌握是不是必须经过，如果是必须经过而当事人没有经过，法院是不能受理当事人的起诉的。至于哪些案件在起诉时应当经过复议，哪些案件在起诉时可以不经过复议，要视各个具体案件中涉及的法律、法规的不同规定。从我国有关法律和法规所规定的情况来看，有以下四种情况： 4）有不少法律、法规规定，公民、法人或其他组织对行政机关的具体行政行为不服，不必经过上一级行政机关的复议，就可以直接向人民法院起诉。如国境卫生检疫法第二十一条规定：“当事人对国境卫生检疫机关给予的罚款不服的，可以在接到通知之日起15日内，向当地人民法院起诉。”食品卫生法（试行）、商标法、森林法、土地管理法、药品管理法、渔业法、草原法等也都作了类似规定。 5）有些法律法规规定，公民和法人对行政机关的行政处理决定不服的，要先向上一级行政机关申请复议，只有对上一级行政机关的复议裁决不服的，才可以向人民法院起诉。行政诉讼法第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。我国目前的治安管理处罚条例、中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、外国企业所得税法等都作了这种规定。 6）有些法律、法规规定，公民和组织对行政机关的行政处理决定不服的，可以先向作出处理决定的行政机关或上级行政机关申请复议，对复议决定仍不服的，再向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。如行政诉讼法第三十七条第一款规定：“对于属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”海关法第五十三条也规定：“当事人对海关的处罚决定不服的，可以自收到处罚通知书之日起30日内，海关无法通知的，自海关的处罚决定公告之日起30日内，向作出处罚决定的海关或上一级海关申请复议，对复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定书之日起30日内，向人民法院起诉。当事人也可以自收到处罚通知书之日或者自海关的处罚决定公告之日起30日内，直接向人民法院起诉。” 7）有些法律规定，公民和组织不服行政机关的行政处理决定，既可以向上一级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。但是，如当事人选择复议，其复议后的裁决为最终裁决，当事人不服也不能再向人民法院起诉。如当事人选择向法院起诉，则由人民法院通过诉讼程序解决纠纷。如《公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院起诉。” 从我国行政诉讼的现行规定来看，行政诉讼法是在规定公民、组织可以选择的前提下，提倡当事人选择行政复议。这是因为，通过行政复议，便于行政机关发挥专业管理的特长，及时解决纠纷，有利于加强上级行政机关对下级行政机关的监督，纠正自身行政执法中存在的问题，提高行政效能。同时，通过行政复议，大部分行政纠纷可以得到解决，这样可以减轻法院的压力，使法院可以集中精力处理经过复议解决不了的行政案件。从过去两年司法实践中的治安行政案件的情况来看，经过复议再向法院起诉的治安行政案件，只占复议的10％左右。 （四）起诉的方式和起诉状的内容 行政诉讼法中没有明确规定行政案件的起诉方式和起诉状内容。实践中，公民、组织在向法院起诉时都是参照民事诉讼法第一百零九条、第一百一十条的规定。 民事诉讼法第一百零九条规定：“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。”　“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，并告知对方当事人。”这就是说民事诉讼的起诉方式有两种：书面起诉和口头起诉。其中书面起诉是原则，口头起诉是例外。民事诉讼法的规定，体现了我国民事诉讼的实际情况。因为我国人口众多，群众的文化水平参差不齐，普通群众对诉讼法律知识都比较缺乏，如果要求原告一律用书面形式起诉，可能会给某些公民带来不便。为了充分保护公民的诉讼权利，体现人民法院为人民服务的宗旨，民事诉讼法规定对书写起诉状确有困难的，可以到人民法院申请口头起诉。现在，我国的行政诉讼法虽未对起诉方式作规定，但实际情况是随着广大公民法律知识的增长，当事人一般都是以书面的方式提起诉讼，口头起诉的方式几乎不被采用。我们认为，在行政诉讼中，为了更准确、更全面地表达自己的诉讼请求，当事人以书面的方式向法院起诉更为适宜。 书面起诉必须要向法院递交起诉状。起诉状是原告提出被诉对象，表述诉讼请求和事实根据，从而能引起诉讼程序发生的一种法律文书。起诉状应当写明以下内容： 1）当事人的情况，原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、住址。原告是法人或组织的，要写出其名称、性质、代表人的情况。与原告相对应，还要写明被告的行政机关的全称、地址、法定代表人的情况。 2）诉讼请求。即请求人民法院或撤销、或变更、或强制行政机关履行的何种具体行政行为，以及是否请求行政赔偿等。 3）诉讼请求所根据的事实和理由。包括纠纷形成的事实，双方争执的焦点，请求所根据的理由，适用法律的根据等。 4）证据和证据来源，证人姓名和住址。这在行政诉讼中主要是指反映行政机关作出的具体行政行为的各种法律文书。 诉讼中上述内容如有欠缺，法院可以限期要求原告予以补正。补正后，起诉仍是自第一次提交诉状时发生效力。 （五）受理 原告起诉，经受诉人民法院审查，认为符合起诉条件，决定立案审理的行为，称为受理。 人民法院通过对原告起诉的审查，决定是否受理，这是一种重要的诉讼行为。它决定诉讼程序能否开始并继续进行下去，关系到人民法院审判权的行使是否正确和对当事人合法权益的保护是否有效。只有切实把好受理关，以后的诉讼程序才能正确进行，才能谈得上依法办案，保护当事人的合法权益。 行政诉讼制度在我国尚属初创阶段，人民法院的受案范围有待进一步扩大，因此，人民法院在审查当事人的起诉是否受理时，应当态度积极，工作认真。对于法律、法规规定应当由人民法院受理的行政案件，一定要积极受理，不要拒之门外，使当事人告状无门，合法权益得不到法律保护。但对不属于人民法院受案范围的案件也不能硬拉到行政诉讼中来，要注意掌握不要用审判职能包办和代替行政职能，要严格依法办事，发挥行政机关处理行政纠纷的职能作用。 （六）审理前的准备 人民法院受理案件后，首先组成合议庭。合议庭是实现合议制审判制度的基本组织形式。行政诉讼法第四十六条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这项规定表明：与审理民事案件不同，人民法院审理行政案件，只能由行政审判庭内的针对具体案件而组成的合议庭审理，而不能由审判员一人独任审判。 审理行政案件的合议庭有两种组织形式，即由审判员组成合议庭，或者由审判员与陪审员组成合议庭。陪审员参加审理案件是合议庭的组成人员，同审判员具有同等的权利。合议庭的人数必须是三人以上的单数。组成合议庭采取法官合议制和陪审合议制两种形式，是我国人民司法工作传统和社会主义民主政治在行政审判活动中的体现。在审判实践中，针对技术性、专门性和业务性强的案件，邀请技术专家陪审，对于准确认定事实，正确适用法律，及时处理案件，都起着积极的作用。它有别于过去那种陪审员只陪不审、只是陪衬的现象。人民法院可以根据案件情况，从有利于办案又不流于形式的原则出发，确定合议庭的组成。 合议庭审判长的确定，法院行政领导参加合议庭时的地位，行政诉讼法未作规定，应当适用人民法院组织法第十条规定，由院长或者行政审判庭庭长指定合议庭中审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加合议庭审理案件的时候，自己担任审判长。 合议庭是人民法院中审理具体行政案件的组织。合议庭实行少数服从多数的民主集中制原则，以便在有分歧意见时能及时作出决定。合议庭应在审判长组织领导下进行活动，合议庭的全部活动应在合议庭所有成员共同参加下进行，合议庭所有成员应对全案的审理负完全责任，以确保办案质量。 审理前的准备。合议庭接受行政案件后，开庭审理之前，为了保证行政审判活动及时顺利地进行，从实体上和程序上作好审理案件的准备工作，称为审理前的准备。 审理前的准备是审理行政案件的必经程序。在这个阶段上，合议庭要认真复查案件的起诉受理过程，审查诉讼立案资格，了解双方诉讼争议及各自的理由和根据，决定是否在诉讼期间停止具体行政行为的执行，决定是否补充调取证据或对证据进行鉴定以及有无保全证据的必要，审查行政行为的法律依据等。通过准备工作，使开庭审理行政案件实际可行。否则，案件的开庭审理将由于上述问题没有解决而拖延或者无法进行实体审理，影响审判活动正常进行。按照行政诉讼法有关规定，审理前的准备主要包括以下几项内容： 1）送达受理案件通知书和应诉通知书。承办案件的合议庭应当以人民法院的名义，在立案之日起5日内，向原告送达受理案件通知书；向被告送达起诉状副本和应诉通知书。在通知书中向当事人告知有关的诉讼权利义务和合议庭组成人员。告知后，因情势变化，必须调整合议庭组成人员的，应当在调整后3日内告知当事人。在开庭前3日内调整合议庭组成人员的，原定的开庭日期应予顺延。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交其作出的具体行政行为所依据材料和法律、法规、规章等规范性丈件，并提交答辩状。合议庭应当在收到答辩状之日起5日内将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。 2）审查诉讼文书和证据材料。合议庭成员应当认真审查双方当事人提供的诉讼文书和证据材料，全面了解被诉具体行政行为的法定构成要件和与案件有关的法律规范，双方当事人各自的请求和理由，从而掌握争论的疑点和主要问题；了解诉讼主体情况，及时更换不符合法定条件的当事人，决定或通知与被诉具体行政行为有利害关系的第三人参加诉讼；合议庭经审查认为负有提供证据义务的当事人没有提供应当提供的证据或者末提供应当提供的所有证据时，应当要求当事人提供或补充提供其应当提供的证据，合议庭认为被告或者其他当事人提供的鉴定结论或者其他证据有疑点的，应向有关组织、公民调查取证；对需要鉴定或重新鉴定的，应及时交由法定鉴定部门或者指定有关部门鉴定，在证据材料存在丢失或者难以取得的可能时，应采取证据保全措施。 3）决定是否裁定停止被诉具体行政行为的执行。根据行政诉讼法第四十四条的规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有三种情况例外，可以停止：（1）被告认为需要停止执行的。公民、法人或者其他组织起诉后，被告认识到自己的行为不当，执行可能造成难以弥补的损失等原因，主动向人民法院提出停止执行的，可以停止执行。（2）人民法院裁定停止执行的。人民法院裁定停止执行必须同时具备两个条件：一是执行会造成难以弥补的损失；二是停止执行不损害社会和公众利益。（3）法律、法规规定停止执行的。当事人申请停止执行被诉具体行政行为，经合议庭审查认为符合停止执行条件的，合议庭应裁定停止被诉具体行政行为的执行。在诉讼过程中，没有执行权的行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。因为，根据行政诉讼法第六十六条的规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为，人民法院应予执行的，必须同时具备两个条件：一是公民、法人或者其他组织在法定起诉期限内，没有对该具体行政行为提起诉讼；二是公民、法人或者其他组织在法定期限内不履行该具体行政行为所确定的义务。公民、法人或者其他组织在法定期限内提起诉讼，也就缺少了应予执行的第一个条件，故人民法院不予执行。为防止在诉讼中原告或者第三人采取转移、隐匿、毁损被诉具体行政行为所涉及的财物或与案件有关联的财物，或者因某种自然因素造成被诉具体行政行为所涉及的物品灭失或毁损，致使将来作出的生效判决无法执行或者难以执行的情况，人民法院可以根据需要采取财产保全揩施。 4）决定是否合并审理。人民法院把几个行政法律关系的诉讼请求合并在一个诉讼程序中作为一个案件进行审理，叫合并审理。人民法院可以把几个诉讼请求合并审理的情况有两类：一类是，当事人一方或者双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，人民法院可以合并审理。另一类是当事人一方或者双方为二人以上，因同样的具体行政行为发生的案件，人民法院也可以合并审理。具体来讲，有以下四种情况： （1）当事人的一个行为同时违反两个或者两个以上法律、法规，如果不同的主管机关分别依据不同的法律、法规给予行政处罚，受处罚人均不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院可以合并审理。（2）行政机关就同一事实，对若干人分别作出行政处罚的，人民法院可以根据情况决定合并审理，也可以分案审理。（3）在诉讼过程中，被告又发现原告有新的违法行为，并对其进行了处理，如果原告不服新的处理决定，向人民法院提起诉讼的，人民法院也可以合并审理。这种情况的合并审理，必须是以新作出的具体行政行为与被诉具体行政行为在性质上相同为前提。（4）行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对这两种具体行政行为均不服，向其所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理。需要特别指出的是，除前一类诉讼引起的诉的合并审理外，其他情况引起的诉的合并，都必须合并审理。诉的合并审理必须符合下列条件：（1）当事人的不同诉讼请求，必须是在行政法律关系上有联系的，不能把毫不相干的案件合并在一起审理；（2）这些不同的诉讼请求，受诉人民法院拥有管辖权，但限制人身自由同时扣押财产的应属例外，不符合这个条件，就会违背行政诉讼法有关管辖的规定；（3）必须向同一人民法院提出，并能适用同一诉讼程序，不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序，就不能对案件合并审理；（4）必须有利于提高办案效率，便于当事人诉讼，便于人民法院办案，保证办案质量。使案件复杂化，给审理、判决造成困难的，不应合并审理。此外，一审合并审理的，二审一般可以合并审理。如果一审分案审理的，二审就不应合并审理。 （七）撤诉 原告提起诉讼后，在人民法院宣告判决或者裁定前，按照法律规定的程序，向人民法院要求撤回自己的起诉，叫撤诉，又称撤回起诉。 申请撤诉是法律赋予原告的专有诉讼权利，准予撤诉则是人民法院审判权的内容之一。原告行使撤诉申请权，需经人民法院承办案件的合议庭决定准予撤诉，撤诉才能最终实现。 撤诉是可能导致具体诉讼法律关系消灭的诉讼活动。原告撤诉成立后，不能以同一诉讼争议再行起诉。如果原告坚持再起诉，人民法院可裁定不予受理。 根据行政诉讼法规定，撤诉有自愿申请撤诉与推定申请撤诉两种： 1）自愿申请撤诉。自愿申请撤诉有两种情况：一是原告在被告行政机关未改变被诉具体行政行为的情况下，自愿放弃起诉的权利的行为；二是原告在行政机关改变具体行政行为后，申请撤回起诉的行为。根据法律规定，人民法院裁定准予撤诉必须具备以下四个条件：（1）提出撤诉申请的必须是原告一方当事人，包括原告特别授权的法定代理人和委托代理人。对没有诉讼能力的原告，可以由他的法定代理人提出。其他人均不能提出撤诉要求。（2）申请撤诉必须自愿。撤诉是原告无条件放弃诉讼请求，对其诉讼权利的一种处分，即放弃诉讼。因此，就必须要坚持自愿原则，不得强行动员原告撤诉，更不得强迫原告撤诉。即使作为被告的行政机关在诉讼期间改变其所作的具体行政行为时，原告是否申请撤诉，仍完全取决于原告的意愿，也决不能强迫原告撤诉。对于他人强加，原告违心同意，申请撤诉的，一经查出，不能准许撤诉。（3）申请撤诉必须符合法律的规定。原告申请撤诉不得影响和侵犯国家、集体和他人的合法权益，不得规避法律。在有些情况下，原告的合法权益受到违法具体行政行为侵害，在起诉后，虽然没有任何人强迫其撤诉，但由于种种顾虑，怕以后受到打击报复，对自己更为不利，申请撤诉。对此，不能准许撤诉。此外，在某些情况下，原告申请撤诉可能影响第三人或其他人的合法权益的，也不应准许其撤诉。（4）申请撤诉必须在宣告判决或者裁定前提出。宣告后的判决或者裁定是诉讼请求追求的目的，无论其生效与否，诉讼请求和随之发生的诉讼活动均已终结，撤诉实际上没有任何意义。故判决、裁定宣告后，原告不能再提出撤诉申请。为了防止发生违法行为侵害行政管理正常秩序，侵害当事人，以及其他人的合法权益，根据行政诉讼法的规定，原告申请撤诉，要经过人民法院审查，只有符合上述四个条件的情况下，才能裁定准予原告撤诉。否则，人民法院应裁定不准予撤诉。由于申请撤诉是原告自愿放弃诉讼权利的行为，因此，对人民法院准予撤诉的裁定不能上诉，也不能要求复议。被告行政机关在第一审程序中，改变其所作出的具体行政行为，如果原告申请撤诉未获准许，或者原告不申请撤诉的，人民法院应继续审理被诉的原具体行政行为。 2）决定申请撤诉。这是指原告没有自愿申请撤诉，合议庭根据原告拒绝履行法定诉讼义务的行为，推定其自愿申请撤诉，称为推定申请撤诉。依据行政诉讼法第四十八条规定：“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉。”就是说，原告没有提出撤诉申请，但是经人民法院两次合法传唤原告无正当理由拒不到庭时，即可视为原告已经自愿申请撒诉，人民法院经审查，对符合撤诉条件的，应裁定准许撤诉；对不符合撤诉条件的，应裁定不准许撤诉。同样，对于丧失诉讼行为能力的原告的法定代理人，经两次合法传唤，无正当理由拒不到庭，又不委托诉讼代理人的，应当比照行政诉讼法第四十八条规定，推定申请撤诉。在开庭审理期间，原告未经法庭许可中途退庭，拒不回返的，也可以视为申请撤诉。原告在法定期间内未预交诉讼费用，又不提出缓交诉讼费用申请，按自动撤回起诉处理。原告在起诉期间内再次起诉，人民法院应予受理。 （八）缺席判决 缺席判决，是开庭审理时，在一方当事人缺席的情况下，合议庭经过审理作出的判决。 缺席判决是诉讼当事人一方拒绝履行出庭诉讼义务，为了维护法律的尊严，防止拖延诉讼，保护另一方当事人的合法权益免遭侵犯，而设立的程序制度。 缺席判决适用以下几种情况： 1）被告不到庭。经人民法院两次合法传唤，被告无正当理由拒不到庭的，根据行政诉讼法第四十八条的规定，可以缺席判决。 2）被告中途退庭。被告已经到庭参加诉讼，但是，未经法庭许可中途退庭，又拒不回返的，可以比照行政诉讼法第四十八条规定，予以缺席判决。 3）裁定不准许撤诉，原告仍拒不到庭的，人民法院裁定不准许原告撤诉，如果原告仍不到庭的，可以比照行政诉讼法第四十八条的规定，予以缺席判决。 行政诉讼中，应当审慎适用缺席判决的程序，缺席判决必须“在案件事实全部查清的情况下才能作出，同时，还应当充分考虑缺席一方当事人的合法权益，使其不因缺席而受到不应有的损害。 这里有三个需要特别说明的问题：（1）这里所讲的经合法传唤，是指人民法院严格按照法定程序和方式对当事人进行传唤。具体来讲，一是要有传票，二是要把传票送达本人，三是要有送达回证。采用口头、电话、广播等简便方式，或有传票但未送达本人，或没有送达回证的，都不属于合法传唤。（2）经两次合法传唤，是指合法传唤的次数不得少于两次。若传唤次数少于两次，或其中有一次不是合法传唤，就不能视为原告申请撤诉，或者对被告作出缺席判决。（3）无正当理由，是相对正当理由而言的，所谓正当理由是指当事人具有不可抗力的原因不能到庭的情况。有的被告单位的主要负责人或代理人借口工作忙拒不到庭的，属于无正当理由。对于有正当理由不能到庭的，人民法院可以延期审理或者作其他相应的处理，但不能视为撤诉或缺席判决。