律师怎么了

文/田恒胜
关于律师，关于律师的社会作用，社会各界讨论不断，褒贬不一。褒之者以为，律师这支队伍为民主与法治建设，为经济发展和社会文明的进步作出了不可替代的贡献；贬之者以为，律师在民主和法治建设中，与司法腐败的缘分不一般，其行为与其社会定位极不相符，直接导致其社会诚信度的下降。于是，律师是什么，律师怎么了，这支队伍应如何建设，诸如此类的问题提了出来。

　　从律师制度恢复以来，律师这支队伍已经发展到十余万人，已经走过了初创阶段。我认为，律师在这一阶段的社会贡献有目共睹，但其在发展过程所积累的问题也得到了爆发时期。人们对律师的看法，也从以前以看其成绩为主到更关注律师队伍的另一侧面。甚至有人偏激地说，律师队伍精英与人渣混杂，似乎组成这支队伍的人出了问题。我以为，就律师队伍而言，总体看，进度不小，具体看，问题不少；表面上，问题在少数律师身上，冷静分析，根本问题出在律师制度，其在设计上存在先天性缺陷，主要表现有三：入口不严，出口不畅，监督程序不顺和效能不高。从这个角度看，可以说，要建设一支高素质的律师队伍，运动式的整改，虽然短期内很有效，但终究是治标之策，从制度上建立健全符合律师事业发展规律的长效监管机制，才是治本之道。本文拟从律师制度存在的问题和如何完善两个方面谈点个人看法。

　　一、律师制度存在的问题

　　律师事业总体上看蒸蒸日上，大有进步，但具体看问题的确不少，其深层次的问题是律师制度在设计时存在先天性缺陷，表现为入口不严，出口不畅，监管程序不顺、效能低下。

　　关于入口不严。现行律师制度对欲进入律师队伍者设定的唯一壁垒是知识壁垒，即只要通过资格考试，就可以拿到资格证书，稍加实习即可成为正式律师。这种制度安排在恢复律师制度初期，对超常规发展律师队伍作用很大，但经过二十多年的发展，其弊端也日益表象化，只注意专业知识的重要性，忽略了律师作为法律人应具备起码的专业教育背景、政治素养和品格要求，致使少数品行低下者混入了律师队伍，其行为严重影响了律师的社会形象，极个别律师的个人行为令整个行业蒙羞。制度设计上的先天性缺陷是造成目前这种局面的根本原因。

　　关于出口不畅，律师离开律师队伍主要有二种方式：一种是主动离开律师队伍进入到其他行业或部门，另一种是因违法违纪被清理出律师队伍。目前，这两种出口均不顺畅，严重地影响了律师队伍的健康发展。

　　先说前一种出口。我国有着几千年学而优则仕的历史文化背景，社会主流价值观仍然以“仕”为主。故而，律师队伍中部分优秀分子在专业工作发展到一定程度时，自然也会产生“仕”之希望。对这种政治诉求，我们应给予积极的评价，而不能一概以有野心或想当官而论。但是我国目前的人事制度基本上堵死了律师入仕之门，从而使这个行业的从业人员难以进入主流社会。这种政治上的失落进而会影响到这个行业社会地位的树立和行业成熟进程，影响到这个行业从业人员的社会责任感的形成与完善，而这些因素又会影响这个行业的健康发展。同时，这也是社会人力资源的一大浪费，甚为可惜。

　　再看后一种出口，亦即违纪律师的清理问题。目前，可以吊销违纪律师执照的，只有《律师法》第四十五条规定的四种情况。这四种情况无一例外地都涉嫌犯罪，而且是故意犯罪。这一规定至少导致二个问题的产生：一是出口过于狭窄，不利于律师队伍的健康发展，在实践中，除这四种况以外，还有很多情况下涉案相关律师必须从律师队伍中清理出去，如多次被投诉且能够证明一贯不恪守律师职业道德和执业纪律的人，但现状是出口已经定死了，即除了上述四种法定情况，其行为纵然可恶，但也奈何不得；二是严重影响这行业的社会形象，试想，一个人只要不故意犯罪就不能被清除出队伍，这样的行业会有怎么的社会形象！如此规定，太荒唐。

　　上面谈了律师队伍的入口和出口存在的问题，在入口和出口之间的过程监管也存在着严重问题。目前对律师队伍的管理工作中存在的主要问题是监管程序不顺，监管效能不高。其主要表现为四大矛盾，一是监管职责划分与监管效能之间的矛盾，二是行业自律管理形式与行业成熟度之间的矛盾，三是一线监管任务过重与监管人力资源严重不足之间的矛盾，四是违纪行为的多样化与法律法规严重滞后之间的矛盾。

　　第一，监管职责划分与监督效能之间的矛盾。我国对律师队伍的管理原来是司法行政管理。随着中国入世，为了与 国际接轨，又成立了律师协会，于是产生了行业管理与服务。为了协调司法行政与行业管理之间的工作，于是又提出了两结合管理模式：司法行政管宏观，行业协会管微观。以务实的眼光看，中国的律师业现阶段也只能采取这种管理模式。但目前的问题是管理职责划分上存在问题。二者的职责划分，我以为，在设计上是以权力而非服务效能为标准的，从而导致监管效能不高。最突出的例证是：对律师投诉的调查工作事实上主要由行业协会承担，主要处分权由司法行政部门行使。这里的问题不在于工作由谁承担，权力由谁行使，而在于这种法定的职能划分导致的不理想的监管效果：调查者职能有限，不利于及时有效地制止不良执业行为的继续发生或其影响的进一步扩大；监管过程低效甚至无效延长从而导致对违纪行为的威慑作用降低；原本有限的监管人力资源浪费现象严重。

　　第二，行业自律管理形式与行业成熟度之间的矛盾。为了入世后的接轨，我国成立了律师协会。目前的律师协会定位为律师行业自律性组织，并在事实上承担着一些原来由司法行政部门承担的管理职能，律师协会在律师中的地位和作用也是日益明显提高。但是随着律师协会职能的扩展，作用的加强，以及广大律师对协会期望值的提高，律师协会其先天和后天的不足也日益显露，最突出的表现为受律师行业成熟度不高的约束，律师协会的自律作用远未充分发挥，从而又反过来影响其行业自律组织定位的科学性和其现实中的准确性。有律师因此戏称律师协会是二政府，也有律师协会的少数工作人员，甚至有专职律师任职的协会负责人，似乎也在有意无意之间更乐意把其职位看作是官位而非为律师服务之位。纠其原因，主要是自律性组织设立基础不稳，有过于超前之嫌。要自律，行业成熟是关键，行业成熟的关健标志是这个行业具有强烈的社会责任感，能为社会作出令人不敢侧目的贡献，能进入主流社会，得到主流社会的接纳和充分的真实的尊敬。反观我国目前的律师行业，以发展的眼光看，可能属于早晨七、八点钟的太阳，朝气可佳，稳健不足。行业成熟应是中期目标。以这样的基础来建立行业自律组织，其先天不足是显而易见的。从后天的发展来看，其组织架构、人员筛选和决策执行程序等方面的工作也亟待不断完善。

　　第三，一级监管任务过重与兼管人力资源严重不足之间的矛盾。目前的投诉查处工作，实际上主要由律师协会承担（地市以下司法行政和律师协会人员重叠）。以省级律师协会为例，据笔者了解，除少数省市外，省级律师协会从事投诉查处工作的人员多为几人甚至一人，还必须担负其他工作，而每省的律师人数多为几千人不等，且近年来投诉案件呈逐步上升之势。以安徽省为例，2000?2003年，律师被投诉查处的案件共250多件，而省律师协会负责此项工作的会员部直到最近才由一人扩充为二人，会员部还要负责其他多项工作，由此突显出一线监管任务之重与人力资源不足之间的尖锐矛盾。

　　第四，规范性文件与其调整对象之间严重脱节而暴露出的矛盾。这一矛盾主要表现在三个方面：一是法律法规严重滞后，如现行的《律师法》应及时修改，从律师职业的社会属性、律师制度的设计，律师制度与其他制度的衔接等多方面都存在尽快修改之必要；二是现有法律法规过于简单，可操作性差。如利益冲突的认定，不良投诉的救济制度等，或规定过于粗疏，或存在制度空白；三是律师协会制定的部分规则过于繁索，与实际情况脱节。律师协会制定的规则多出自执业律师之手，这些人多为技术性专家，由其牵头起草的规章制度大多设计得科学周密，但似乎忘却了律师管理工作的实际情况。最典型的是会员处分规则，该规则对投诉案件的处理流程作了详细的规定，从受理、立案、查处到复议设计了数道环节、层层审查报批，科学吗？科学，但制定者却没有考虑到从事此项工作的人力资源，似乎也忘却了“徒法不能自行”这一起码的法律常识。

　　二、完善律师制度，应做好几方面的工作

　　律师事业能否健康发展，关乎法治进程与社会文明进步。要充分发挥律师的积极社会作用，除应从完善律师制度本身入手以外，还应充分考虑与律师制度相关的其他因素。 我以为以下几个方面的工作应着力进行。

　　1、作好调研工作，为政策制度的制定与修改提供充分的客观信息。

　　上述问题的存在除了社会进步较快而制度未来得及完善这一因素外，制定政策时对客观情况把握不透，不排除是原因之一。这样的政策、制度出台后，对制度本身而言，在执行中将大大折扣；对律师事业的促进作用，也难以达到预期效果，甚至可能产生预期之外的效果。我们的执政党一贯奉行唯物主义，因而，大兴调查研究之风，既是发扬优良传统，又是促进我们社会主义事业之必须，律师事业亦然。

　　2、合理设置律师行业的进出口，保障律师队伍具备可靠的素质和必要的活力。

　　律师行业的进入壁垒，除应继续设置知识壁垒（目前为司法资格考试）外，还应考虑完善参加考试报名资格、品行审查等因素。律师工作的社会职责不同于一般工作：律师职业应追求公正，其职业的社会目的即是维护和实现社会公平与正义，促进社会文明与进步。要实现这一目的，就要求从事这项工作的人不仅要考虑其知识层面的因素，还要考虑其法律观念的系统性与成熟性，而这是需要经过系统而漫长的专业教育，在这个过程中才能逐渐形成法律人的第二天性，即法律意识和法律观念。如果说不考虑教育背景即可从事律师工作是解决律师制度恢复时期人力资源不足这一问题的话，那么，在法制教育繁荣的今天，这一制度应该改变，从事律师工作的人，应具备良好的法律教育背景。

　　良好的品行是从事律师工作者必须具备的素质。品行不端，长远看，其行为难免与律师的社会职责相悖。实践中，严重违法乱纪的行为多发生在个别品行不端者身上。因而，律师行业进入壁垒，必须增加品行审查制度，以此保证这支队伍的纯洁性，这种制度上的漏洞，必须堵上，否则，后患无穷。

　　再说出口，大体为两类，一为清除，一为升华。前者为行业整体的自洁需求，后者为行业优秀者开启实现政治抱负 之门。关于清除，即把不良从业人员清除出律师队伍，现行律师管理制度在这方面的规定太过粗疏和宽容，违法违纪者个人成本太低，反而使整个行业承担了本不应承担的巨大社会成本，使社会各界对律师存在或多或少的误解。关于升华之路，这是很多成功律师的必然政治诉求。律师工作在一定称度是在处理社会事务。成功的律师一般均解决了物质需求，如果按照马斯洛的需要理论，这些人必然会产生社会承认这一合理诉求。为社会多作贡献或服务就是实现这已诉求的最佳途径，实现多作贡献这一理想的社会平台应向律师这一职业打开。现行吏制把律师约束在其固有的职业上，鲜有实现其政治抱负之渠道和平台，其他专门行业的情况似也如此。参与国家和社会事务的管理是宪法予以公民的权利，现行的吏制必须改革，应广开纳贤之门，吸纳各界贤达，发挥其专业优势参与社会公共事务管理，如此，于人，则人尽其才；于事，则兴旺发达；于社会，则促进文明进步。如此美事，乐而而不为。

　　3、加强过程监管、实现与律师行业管理和服务工作的要求相匹配的效能。

　　现行的管理体制是两结合管理体制，这或许是一种过渡性制度安排，其中存在不少正在探索和需要磨合之处。在这个过程中，效能问题值得重视，比如对投诉律师案件的管辖权，司法行政和行业协会都有，现实的情况是部分当事人多头投诉，接待部门重复办案。其负作用，一是造成人力资源浪费，二是如果不同部门对同一案件处理结果不完全一致，会使司法行政或行业协会的公信力受到质疑。针对这一问题，可否尝试由某一部门统一受理投诉案件，如由律师协会统一受理，当然，这一模式虽然提高了工作效能，但也会遇到新问题，突出的问题是律师协会过强的工作力度与其拥有的微弱处罚权之间难以匹配。这一问题很值得研究，当然这只是一个例子。事实上，对律师业的的监管与服务工作中存在着大量此类问题，这些问题影响着监管与服务效能的发挥，而律师行业的特点要求我们的服务与监管必须高效务实。这些重大课题有待进一步研究。

　　4、积极参与司法体制改革，为律师制度的建设与完善创造良好的外部环境。律师制度是我国司法制度的有机组成部分。律师制度存在的不完善之处，律师事业存在一些未尽如人意之处，其改进与完善，必须与国家法制建设的完善和进步同步进行。因而，我们必须满怀信心地积极投身司法改革，唯有如此，我国的律师制度和律师事业、我国的法制文明和社会文明才会拥有更加美好的明天。

　　一管之见，求教于大方之家。

　　（作者：田恒胜，安徽省律师协会。本文被评为第六届中国律师论坛优秀论文。）