《中华人民共和国海关保税港区管理的暂行办法》解读

    2007年9月3日，海关总署以第164号总署令对外公布了《中华人民共和国海关保税港区管理的暂行办法》（以下简称《办法》），并于2007年10月3日起正式施行。《办法》的实施标志着保税港区的开发运营和管理进入法制化阶段。为了让广大企业和公民深入了解保税港区诞生的背景、政策、功能和《办法》的主要特点、内容，现就《办法》进行了解读。

    一、出台《办法》的意义

    保税港区的建立不仅是国家打造国际航运中心战略的产物，也是海关特殊监管区域进行整合的产物。《办法》出台的意义体现在两方面：

    一是规范、统一海关管理，促进保税港区健康发展的需要。保税港区作为一种新型监管模式，既不同于“港”也不同于“区”，而是兼有“港”和“区”的双重特性。单纯适用现有“港”或“区”的管理办法，将港口作业、保税加工和保税物流相互隔离，必将影响保税港区“区港一体”优势的有效发挥，削弱其整体的竞争力。另外，由于各保税港区的地理位置、形态不一，海关必须根据其特点制定一部专门的管理办法，从一开始就将保税港区纳入法制化轨道，引导、规范企业运作和海关管理，依法行政，统一执法，指导实践。

    二是推进海关特殊监管区域整合和发展的需要。保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头通关的所有政策和功能，它的建立不仅是国家打造国际航运中心的战略需要，也是推进海关特殊监管区域整合的有益尝试，对正在推动的“功能整合、政策叠加”改革具有示范和导向意义。制定保税港区的监管模式和相应的管理办法，是推进区域整合工作的重要组成部分。

    二、《办法》的主要内容和特点

    《办法》在监管模式和管理制度设计上汲取各类特殊区域多年管理的经验和教训，充分借鉴近年来海关通关作业改革的成果。《办法》在体例上共分为6章47条，体现了实体规定多、程序性规定少的特点。

    （一）保税港区的定义和功能。

    《办法》第2条规定：“本办法所称的保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。”这一定义涵盖了保税港区的性质、审批权限、区位、功能等四个要素：

    （1）保税港区属于海关特殊监管区域，由海关实行封闭监管。监管手段包括物流围网和信息围网。“保税港区实行封闭式管理。保税港区与中华人民共和国关境内的其他地区之间，应当设置符合海关监管要求的卡口、围网、视频监控系统以及海关监管所需的其他设施。”（第4条）“海关对区内企业实行计算机联网管理制度”（第10条）；

    （2）保税港区的设立由省级人民政府向国务院提出申请，由国务院审批；

    （3）选址设定在对外开放的口岸。这意味着保税港区主要设立在沿海、沿江和边境城市的对外开放口岸，尤其是海港；

    （4）保税港区具有口岸、物流、加工三大主要功能。《办法》第8条对功能进行了详细规定，具体包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等9项功能。

    （二）保税港区的优惠政策。

    保税港区享受的政策源自于国务院对洋山保税港区的批复，即“保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。”从中可以看出，保税港区叠加了保税区和出口加工区税收和外汇政策，不仅在区位、功能和政策上优势更明显。

    《办法》在产业准入方面体现了国家最新的产业导向。第14条明确规定禁止区内从事高耗能、高污染和资源性产品，以及列入加工贸易禁止类目录的商品的加工贸易业务。

    （三）保税港区通关模式。

    一是分类申报，突出重点。第16条规定：“海关对保税港区与境外之间进出的货物实行备案制管理，对从境外进入保税港区的货物予以保税，但本办法第十七条、第十八条和第三十九条规定的情形除外。”也就是说，进口的一般货物采用备案清单申报，减免税货物采用报关单申报，还有部分货物等采用舱单申报。

    二是实行集中申报。《办法》第25条规定：“经海关核准，区内企业可以办理集中申报手续。实行集中申报的区内企业应当对1个自然月内的申报清单数据进行归并，填制进出口货物报关单，在次月底前向海关办理集中申报手续。集中申报适用报关单集中申报之日实施的税率、汇率，集中申报不得跨年度办理。”

    三是企业可以选择申报地。这也是外贸法实施后，进一步落实企业进出口经营权的体现。《办法》第15条对此作了专门规定，“进出境口岸不在保税港区主管海关辖区内的，经保税港区主管海关批准，可以在口岸海关办理海关手续。”

    四是区内货物监管实行以查代核。《办法》第31条吸收了海关总署开展的加工贸易监管作业“流程再造”和特殊监管区域“以查代核”的课题研究成果，规定“海关对保税港区内加工货物不实行银行保证金台账、合同核销，不执行单耗标准。”海关根据货物进、出、转、存情况实施核库、核查，为保税港区率先实现“以查代核”的管理模式提供了法律依据。

    五是货物存储时间无期限，但有条件。《办法》借鉴了国际通行做法，对货物不设存储期限，但为避免出现无主、放弃或品质超期存放的货物而无法得以有效处理的情况，作了“但书”限定，“存储期限超过2年的，区内企业应当每年向海关备案。因货物性质和实际情况等原因，在保税港区继续存储会影响公共安全、环境卫生或者人体健康的，海关应当责令企业及时办结相关海关手续，将货物运出保税港区。”这种规定企业满足了利用保税制度、没有时间限制寻求国际市场的要求，又设定了一定的条件，克服保税区和保税物流园区无主货物难以处理的弊端。