修法保护农民土地权益：只做加法不做减法

文/《中国人大》全媒体记者杨菲菲 李小健 见习记者张钰钗

我国是传统农业大国，土地问题事关广大农民群众切身利益和国家长治久安。党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。党的十八大以来，党中央作出决策部署，全国人大常委会三次作出授权决定，积极稳步推进农村土地制度改革试点工作。为将党中央关于农村土地制度改革的决策和试点成功经验上升为法律，2019年8月26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。

其中，决定主要对土地管理法作出修改。新修改的土地管理法坚持保护农民利益这一基本原则和重要目标，将永久农田基本保护制度确定下来、允许集体经营性建设用地入市、明确国家要建立国土空间规划体系，同时在征地补偿、宅基地等直接关系农民利益的问题上,只做加法不做减法。

给亿万农民吃下了土地权利的“定心丸”

土地是农民的命根子，是农民赖以生存的根本所在。国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改农村土地承包法的决定：耕地承包期为三十年，届满后再延长三十年。

新修改的土地管理法对此也作了规定，明确家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年, 林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。这给亿万农民吃下了土地权利的“定心丸”。

2019年2月，中央1号文件发布，明确提出“严守18亿亩耕地红线,全面落实永久基本农田特殊保护制度,确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。”在保护耕地这件事上，不容有失。

这项制度在新修改的土地管理法中得到进一步修改完善。新修改的土地管理法明确提出“国家实行永久基本农田保护制度”，并明确五类应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田的耕地。同时规定，永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

如果个别省市真的土地后备资源不足，将耕地改为建设用地使用怎么办？新修改的土地管理法明确规定，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。

此外，为保证耕地质量，新修改的土地管理法增加了“引导因地制宜轮作休耕”的规定。

被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障

土地征收事关农民的切身利益，在修法过程中备受关注。8月26日上午，在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，自然资源部法规司司长魏莉华表示，新修改的土地管理法在土地征收方面做了相应完善。

一是首次对土地征收的公共利益进行明确界定。“因为原来宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？长期以来没有明确的法律规定。”魏莉华表示，这次在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于为哪些公共利益可以动用国家征收权作出了明确的界定。

其次，是土地管理法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新修改的土地管理法明确规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或重新公布一次。“另外，在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。”魏莉华说。

三是，完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为了批前公告，必要时还要就征地补偿安置方案召开听证会，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

增加农民收入，允许集体经营性建设用地入市

值得一提的是，新修改的土地管理法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。

过去，农村集体经营性建设用地的转让、出租一直受到限制。新修改的土地管理法明确规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。同时提出，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

魏莉华表示，集体经营性建设用地入市是此次土地管理法修改的最大亮点，“这是土地管理法的一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆表示，集体经营性建设用地入市能够为农民直接增加财产性的收入。

根据决定，自新修改的土地管理法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。

尊重农民意愿，让农民“户有所居”

在农村，占用耕地盖房的现象时有发生，“一户一宅”政策在解决这种乱象上起到了一定作用。可是宅基地不够用怎么办？进城落户农户的宅基地又该如何处理？新修改的土地管理法在保护农村村民居住的权利、农村村民的住房财产权益、改善农村村民居住环境和条件等方面，都作了相关规定，充分尊重和保护农民的土地权利。

新修改的土地管理法明确规定，人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。同时明确，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

“农民变成市民真正实现城市化是一个漫长的过程，在整个过程中我们要有足够的耐心。如果农民不愿意退出宅基地，地方政府不能强迫其退出宅基地，必须是在自愿有偿的基础上。”魏莉华说。

此外，新修改的土地管理法还下放了宅基地的审批权，明确要求通过规划合理安排农村的宅基地，为改善农村的居住条件提供便利。这些举措都将为农民利益提供更加充分的实实在在的保障。