破解行政复议独立性难题的司法路径

国务院法制办副主任郜风涛在近日召开的行政复议工作规范化建设座谈会上表示，行政复议法修订已经列入今年国务院立法计划，并要求各地方、各部门应积极参与，抓紧提出需要解决的主要问题以及具体立法建议(1月27日《法制日报》)。

毋庸置疑，当初由行政诉讼法实施“倒逼”出来的行政复议制度的监督和救济功能已经初步得以彰显，但是，这些年来，行政复议制度由于过分注重“内部”、“自我”监督的价值定位，其独立性和公正性也一直饱受质疑。可以说，当前行政复议案件的萎缩或后劲不足，与法院行政诉讼案件“爆炸性”增长之间的强烈反差，就足以说明这一点。因此，对行政复议法进行重新修订，可谓正当其时。

笔者作为司法工作者，立足这些年来在行政审判实践中对行政复议制度的感知和认识，认为要解决现行行政复议制度存在的“先天不足”问题，至少应从以下三个方面着手。

一是行政复议组织机构的独立性。目前各级政府及其组成部门中承担行政复议功能的往往是其中的内设法制机构，本身的地位和位阶不高，很难置身事外实施监督和救济。在这方面，目前在我国很多地方试点的行政复议委员会制度值得借鉴，把行政复议法中具体承办行政复议事务机构，由政府法制机构提升为具有某种司法化特征的行政复议委员会，不仅组织上更加明确、专业，而且也凸现了行政复议组织的独立性。

二是需要强化当事人的主体地位。

行政复议当事人既是复议案件的直接利害关系人，又是行政复议是否公正的直接感受者，他们主体地位的受尊重程度，直接决定行政复议案件的法律和社会效果。但长期以来，我们的行政复议一直习惯于“蒙着当事人的耳朵”的审理方式，复议申请人一般递交复议申请后，直到最后收到行政复议决定(实践中有的连复议决定都没有，复议申请如同泥牛入海)，既不知晓谁审理自己的案件，也不知道审理的进展情况。这样的做法，损害了复议制度的公信力。因此，修订行政复议法的重要方面，应当是进一步强化当事人的主体地位，比如保障当事人的知情权和申请回避权，同时还可以借鉴仲裁或诉讼制度的有些做法，考虑在一定范围内赋予当事人对审理人员的选择权，增强行政复议决定文书的说理性，让当事人输赢都明白。

三是增强审理程序的正当性。作为具有准司法性质的行政复议程序，理应采用具有司法化倾向的正当程序。而司法正当程序的核心要求，是赋予当事人公开发言、辩论的权利，并为实现这一权利提供保障。因此，需要突破行政复议法以书面审查为主、以非书面审查为辅的审理原则，建立以公开、公平和无偏私为原则的对抗程序，比如建立复议听证程序，由案件审理人员当面言词审理，当事人可以在公开场合举证、质证和充分发言辩论。

以上三个方面概括起来，核心在于让行政复议组织、程序和运作机制实现司法化，尽管这个制度从设计到实际运作比较复杂，也会面临诸多困难和挑战，但在推进依法行政、促进法治政府建设的道路上，这种制度创新是必须的，也是切实可行的。